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Reforma constitucional: Cinco argumentos para un escepticismo razonable en torno a la nueva Junta Nacional de Justicia

Publicado: 2018-12-06

Por Gerónimo Tupaqyupanqui Castro y Noemí Ancí Paredes

La reforma constitucional más importante, luego del periodo de transición democrática, está a punto de consumarse con muy poco o casi ningún debate público participativo. Así, pareciera que se trata de una reforma simbólica, casi temperamental; no obstante, trae algunos cambios estructurales que pueden, al menos en el caso que comentamos, conducirnos hacia escenarios aun peores a los que estamos tratando de evitar o superar. Vamos a referirnos, a continuación, a la reforma del fracasado Consejo Nacional de la Magistratura (CNM), el cual se lo pretende sustituir por la nueva Junta Nacional de Justicia (JNJ). Para expresar nuestro escepticismo razonable sobre la propuesta aprobada por el Congreso de la República, presentamos las siguientes cinco razones: 

I. La cuestión semántica: El Poder Ejecutivo en su propuesta inicial, mantuvo el nombre de CNM, pero la Comisión Parlamentaria correspondiente, sin expresar argumentos en su exposición de motivos, decidió cambiarlo usando el término Junta. Sin embargo, las “juntas” no tienen en nuestro léxico democrático una historia digna para tan alto colegiado; desde las Juntas Militares, hasta las “malas juntas” del barrio, en el vocabulario coloquial, el término “junta” expresa provisionalidad y también cierta complicidad no siempre en buenas acciones. Asimismo, en el diccionario de la RAE, Junta tiene las siguientes tres acepciones, de las que solo la última tiene cercanía con lo que se quiere para esta nueva entidad: “(i) reunión de varias personas para conferenciar o tratar de un asunto; (ii) cada una de las conferencias o sesiones de una junta; y (iii) conjunto de los individuos nombrados para dirigir los asuntos de una colectividad”.

No obstante, si la cuestión semántica, después de todo, no resulta relevante a la hora de evaluar la pertinencia o no de una institución constitucional, vayamos ahora hacia los argumentos de fondo.

II. La Conformación de la JNJ: La Conformación de la nueva JNJ apela a un modelo burocrático de selección meritocrática, sobre la base de la experiencia crítica en los resultados de los procesos anteriores. Al plantear dicho cambio, sustituye un modelo de designación de los integrantes del Colegiado que se encargaba de la selección de jueces y fiscales a través de un conjunto de procesos participativos de elección. Estos procesos, si bien muchas veces defectuosos y distorsionados en sus propósitos institucionales —que incluían, por ejemplo en el caso de los abogados, una movilización nacional de los candidatos en busca de votos y de representación—, son sustituidos por un concurso de méritos a cargo de una Comisión Especial que, como veremos en seguida, no queda claro si intenta “representar” algo o si solo a través de ella se busca un mínimo de legitimidad en el concurso.

En la práctica, en realidad, se está sustituyendo un modelo de representación institucional por un modelo funcional burocrático que no representa sino a cada mérito que se construye por el perfil de las preguntas de los exámenes. El máximo órgano que designa jueces y fiscales a nivel nacional quedará así en manos de académicos o profesionales exclusivamente del campo del Derecho, que puede incentivar por ello mismo, a un mayor apartamiento y distancia de las preocupaciones y demandas de los ciudadanos. Con la Reforma no podremos decir que estamos ante una Junta que representa a algo porque su propósito ya no es representativo de alguna institución o Colegio Profesional, sino que cada cual es responsable por sí mismo, por su voto, su trayectoria y sus criterios. Como se ve, se ha cancelado el carácter representativo del CNM por uno funcional y meritocrático que habrá que ver bajo qué esquema empieza a fijar las prioridades de su agenda de trabajo.

III. La conformación y presidencia de la Comisión Especial: No se ve con claridad, al menos no aparece así de la propuesta, que la legitimidad de la nueva JNJ provenga ahora de la Comisión Especial que tendrá a su cargo el concurso para cubrir los cargos de miembros de la JNJ. Para organizar un concurso de méritos a lo mejor no era necesario tanta convocatoria y tanto intento de representación. Después de todo, esta Comisión administrará algún sistema para medir los méritos y ya no para examinar el grado de legitimidad, representación, prestigio o vida profesional de quien pretende ser miembro de la JNJ.

Es por demás simbólico en esta Comisión, el hecho que los dos órganos protagonistas principales del sistema de justicia, (el Poder Judicial y el Ministerio Público), asistan a dicha Comisión “convocados” por el Defensor del Pueblo, quien la preside, y quien es el único funcionario entre los participantes de la Comisión que tiene designación política del Parlamento. El Parlamento ha querido —esta parece una lectura posible— que sea “su” designado quien tenga "la voz cantante" en forma permanente en dicha Comisión.

No hay que olvidar que esta es la fórmula constitucional de dirección del Jurado Nacional de Elecciones (JNE) que, por mandato constitucional, encarga al representante del Poder Judicial la presidencia del máximo órgano electoral. Esto permite, en la práctica, que sea un juez de la Corte Suprema quien define la organización y funciones del JNE, designa a los funcionarios de confianza, establece las reglas de distribución del trabajo, organiza la prioridad en la ejecución del presupuesto, etc. En un contexto cultural de gestión centralizada en las presidencias, el hecho de que sea el Defensor del Pueblo quien preside la Comisión Especial encargada del nombramiento de los integrantes de la JNJ, significa que será él quien maneje el funcionamiento de la Comisión, quien defina la forma en que se conducirán los procesos y, finalmente, será quien tenga el control del proceso mismo, incluida por supuesto la forma en que se tomarán los exámenes, los criterios, la organización y las responsabilidades.

Resulta por demás llamativo que no haya habido pronunciamientos más firmes en defensa de la autonomía de los órganos constitucionales como es el caso del Poder Judicial, el Ministerio Público, el Tribunal Constitucional y la propia Contraloría de la República, todas ahora supeditadas a una presidencia definida por la mayoría parlamentaria que ha dejado en manos del Defensor del Pueblo, en forma definitiva, los procesos de designación de los integrantes de la JNJ. La autonomía constitucional de cada una de las instituciones que integran esta Comisión Especial sugería que, por lo menos, puedan deliberar para definir quién preside. Esto es de especial relevancia tratándose de instituciones que están directamente comprometidas con la vida institucional de la justicia, como ocurre con el Poder Judicial y el Ministerio Público.

Teniendo en cuenta ello, nos preguntamos si podría entenderse como una interferencia en la autonomía e independencia del Poder Judicial y el Ministerio Público, el que el Congreso de la República, que es quien designa directamente por mayoría al Defensor del Pueblo, ahora lo designaría para presidir una Comisión que, a su vez, tendrá como función precisamente la designación de jueces y fiscales.

Es esta una cuestión muy delicada en la que quizá convenga la intervención del propio Tribunal Constitucional que, paradójicamente, también aparece aquí “sometido” a la presidencia de la Defensoría del Pueblo para legitimar los procesos de selección de la JNJ. La independencia judicial parece aquí institucionalmente comprometida, desde nuestro punto de vista, en la medida que el Defensor del Pueblo, por la sola designación del Congreso de la República, aparece dirigiendo el proceso de selección de los integrantes de la máxima instancia de selección de jueces y fiscales. Vista la gravedad de la fórmula que puede generar antinomias en la propia Constitución, quizá convenga que la Ley sea muy clara a efectos de salvar, en la mayor medida posible, la propia constitucionalidad de la fórmula que recoge la conformación de esta Comisión Especial.

IV. Las funciones de la JNJ: Entre las funciones nuevas que se le encarga a la JNJ se encuentran básicamente las siguientes: i) Aplicar de oficio la sanción de destitución a todos los jueces de todos los niveles (antes, para el caso de fiscales y jueces que no eran los supremos, la propuesta de destitución tenía que venir necesariamente de la Corte Suprema); ii) Realizar, cada tres años y medio, la evaluación parcial, conjuntamente con la Academia de la Magistratura (cabe señalar que, anteriormente, esta función se intentó poner en la Ley de la Carrera Judicial, y que fue declarada inconstitucional por el Tribunal Constitucional); iii) Actualizar el Registro de Sanciones disciplinarias de Jueces y Fiscales, al cual se le otorga rango constitucional.

Una de las cuestiones más discutibles de las funciones mencionadas es que se haya constitucionalizado la evaluación parcial de desempeño (EPD) y se haya encomendado realizar esta función “conjuntamente” con la Academia de la Magistratura. La EPD —para decirlo en términos coloquiales— no es otra cosa que mantener bajo la guillotina y con la cuchilla afilada a jueces y fiscales en forma permanente. La incorporación de la Academia de la Magistratura no hace más que reiterar una práctica por demás condenable que nunca funcionó cuando se implementó en los primeros años de vigencia de la Ley de la Carrera Judicial. Como quiera que la AMAG no cuenta con personal de planta calificado para realizar este tipo de funciones, lo que hicieron fue contratar abogados (muchos de ellos dedicados al litigio), lo que conlleva una forma de acercamiento a las redes del sistema de justicia para obtener favores e influencias en sus propios casos.

Esta red de abogados litigantes son los que ahora “constitucionalmente” terminarán por “evaluar periódicamente” a jueces y fiscales. Se crea de este modo un perverso mecanismo que incentiva prácticas de copamiento e influencias bajo mecanismos de aparente control de la idoneidad de los jueces y fiscales. Estos mecanismos no han funcionado, no sirven y se insiste en ellos a falta de propuestas que toquen el fondo de los problemas de la justicia.

Si en verdad estuviéramos en condiciones de apostar por un mejor sistema judicial y fiscal, habría que empezar por eliminar la ratificación judicial, y apostar por una magistratura de principios claros sin sometimiento a ningún poder político o de los círculos de abogados y profesores que, con estos mecanismos, mantienen en suspenso la independencia y autonomía de los jueces. Antes que eliminar el pernicioso sistema de ratificaciones judiciales, se ha incluido un mecanismo sistémico de vigilancia a los jueces y fiscales, quienes tienen que dedicar horas de trabajo y esfuerzos a mantener el legajo en orden y debidamente actualizado. Para ello, asisten a cursos y programas que no les sirve en absoluto en el fortalecimiento de sus perfiles, porque en las “evaluaciones periódicas” a falta de criterios claros de perfiles para evaluar, los cartones sobre programas y cursos de los más extravagantes pasan a sustituir el examen por parte de los “expertos”.

Otra cuestión importante aquí es preguntarnos —aunque esto sea un tema ya de la Ley que se deberá desarrollar, pero es bueno adelantarnos—: ¿qué se evaluará periódicamente y quién evaluará? Si lo hacemos con criterios foráneos a la carrera judicial y fiscal, introducimos exigencias que no tienen implicancias con los quehaceres de la justicia, generando además distractores que ocasionando desconcierto entre magistrados. Con frecuencia vemos jueces, juristas, profesores, autores de extensos volúmenes, conferenciantes, simulando ser académicos que publican en revistas científicas, etc. Cuando lo que en verdad necesitamos cada vez más, es a magistrados que sean capaces de reflexionar para mejorar su trabajo, no para ser aplaudidos en los auditorios de conferencias, sino para ser mejor comprendidos en sus sentencias o para desarrollar mejores criterios en sus razonamientos.

Pero resulta que eso no se sabe medir en las evaluaciones, y entonces, quien compila un volumen de jurisprudencia pasa mejor los exámenes que no están diseñados para comprender la misión de ser juez o fiscal cuya “evaluación” demanda habilidades que solo la práctica judicial o fiscal pueden dar. Por ello, el sistema no puede ir hacia una evaluación del desempeño si no ha sido capaz primero de acreditar evaluadores del desempeño judicial y fiscal, y tememos que la AMAG esté muy lejos de tenerlos en el mediano plazo. De modo que las evaluaciones son las que la academia sabe hacer: exámenes memorísticos diseñados en base a teorías abstractas y desligadas de la reflexión judicial o fiscal.

V. Votaciones vs. mérito en la designación de Magistrados: ¿Puede afirmarse que el nuevo diseño constitucional para la designación de jueces y fiscales ha definido por fin algún criterio, por lo menos general, de selección? ¿es este el modelo meritocrático? Creemos que nada de eso se puede decir, en forma concluyente, a partir de esta reforma. Aunque puede decirse que será un tema de la Ley,  ya se hace notar que el modelo en este punto no apuesta a nada nuevo. ¿Se elegirán a los magistrados realmente en base al mérito y a partir de exámenes objetivos, transparentes y controlables? No aparece tampoco esto con claridad y debemos esperar a la Ley, seguramente.

Pero hay, sin embargo, algo que se repite en el diseño constitucional pese a la evidencia suficiente de lo perverso que resulta mantenerlo. Nos referimos a la regla que establece que, para el nombramiento, al margen de la puntuación que se haya obtenido en los procesos meritocráticos, de todos modos se requiere el voto conforme “público y motivado” de dos tercios del número de integrantes de la JNJ. Esto significa en la práctica que, si se quiere ser juez o fiscal, no basta con ser el mejor en los procesos meritocráticos, dado que si no “persuadimos” a las mayorías instaladas en esta instancia, los méritos no servirán de mucho. Nada sustituye aquí a la implacable discrecionalidad de esos dos tercios que constituyen cinco de los siete votos. Así, un postulante que haya logrado el primer lugar pero solo cuatro votos, se verá totalmente perjudicado frente a otro que haya obtenido el último lugar pero con cinco votos. Como es sabido, no hay jurisprudencia que nos haya dado parámetros con suficiente objetividad para saber qué significa la justificación “pública y motivada”, dentro de un contexto en el que los márgenes de subjetividad en estos procesos son probadamente elevados, sin que se pueda ejercer mayor control sobre ellos.


Colofón: Sobre el papel de la AMAG en la elección de los perfiles de jueces y fiscales

A la luz de los argumentos que se han desarrollado, la sustitución del Consejo Nacional de la Magistratura por una Junta Nacional de Justicia parece sombría y no nos pone optimistas sobre los resultados que debamos esperar de esta reforma. La forma precipitada como se han realizado las propuestas y el contexto político que las ha definido de comienzo a fin, no han permitido explorar otras fórmulas.

Esas otras fórmulas requieren asumir la dimensión estructural y compleja de los problemas de la justicia. No es posible, en este campo, pensar en reformas parciales o de cambio de etiquetas. Las reformas deben considerar el redimensionamiento de la Corte Suprema, la refundación del Ministerio Público, que, desde tiempos de Montesinos y Blanca Nélida Colán, mantiene su misma estructura y funciones. Desde luego, la reforma de la justicia tiene que tomar en cuenta el rol de las facultades de Derecho y, especialmente, el papel que le corresponde a la Academia de la Magistratura.

Un redimensionamiento de esta importante institución puede ser el inicio de una reforma pensada no para los apuros de la política, sino pensando en los perfiles de los jueces y fiscales que queremos para la diversidad de contextos geográficos y culturales donde deben desarrollar su importante función. A la Academia de la Magistratura debiera corresponder en verdad la formación de jueces y fiscales y su papel debiera ser fundamental en la capacitación del elemento humano. El Programa de Formación de Aspirantes debiera ser un verdadero posgrado para el acceso a la magistratura, con escuelas descentralizadas en las principales capitales del interior del país. Debiéramos invertir más en la formación y en la selección especializada antes que, como hace esta reforma, en redoblar esfuerzos en los mecanismos de presión para el control y “evaluación periódica” de los jueces y fiscales. 

Si la reforma apostara por fortalecer la captación de los mejores profesionales para la judicatura, no debiera preocuparnos tanto los controles y la vigilancia a jueces y fiscales durante su desempeño. Una reforma de ese calibre requiere reflexión y conocimiento de los problemas al interior, algo que no se encuentra en los procesos turbulentos de la política y la táctica de aparentar cambios para menguar las tensiones que produce un sistema de justicia que lleva tiempo colapsado en nuestro país.


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